Сетевая правоохранительная деятельность будущего

Тагиров З.И. Правоохранительная деятельность будущего: контраргументы и предложения к Стратегии развития России 2018-2024 (подготовленной АНО «Центр стратегических разработок») // Летняя школа молодых учёных – 2018 : сб. материалов междунар. науч. - практ. конф. / [редкол.: Ю. А. Крутикина и др. ; сост.: Ю. А. Крутикина, Г. Г. Саркисян]. – М. : Академия управления МВД России, 2018. – С.367-374.

Аннотация. Объектом исследования является Стратегия развития России на 2018-2024 годы, в апреле текущего года представленная некоммерческой организацией «Центр стратегических разработок». Данный документ интересен своим новаторским и всеобъемлющим характером, охватывающим почти все социально-экономические сферы жизни нашей страны. Определенную актуальность данная стратегия демонстрирует в разделе 7 «Защита и справедливость». В нем предпринята попытка тезисно рассмотреть развитие судебной, прокурорской, правозащитной и правоохранительной деятельности с позиции системного подхода как совокупности действий различных государственных органов, согласованных по целям, а не только по достигаемому (промежуточному) результату. Между тем, отдельные положения данной стратегии (в части развития правоохранительных органов) в целях совершенствования правоохранительной деятельности должны быть осмысленны критически с учетом перспективных направлений и возможностей развития отечественного общества. В данном направлении, по мнению автора, рассматриваемая стратегия содержит ряд недоработок, рассмотрение которых является предметом данного исследования.

«Экономические успехи невозможны и не нужны, если граждане чувствуют себя незащищенными», – таким суждением эксперты АНО «Центр стратегических разработок» (далее – ЦСР) открывают раздел, посвященный «силовому» блоку Стратегии развития России на 2018-2024 годы (далее – Стратегия) [1]. Стоит заметить, что на протяжении последних 100 лет большинство социально-экономических реформ в нашей стране проходило как раз на фоне повышенной социально-криминальной напряженности и правовой незащищенности широких слоев общества. Представляется, что научно-обоснованный и прагматичный стратегический подход к обеспечению внутренней защищенности общества должен исходить из суждения, что безопасность – это не только свойство социально-экономической системы, но и экономическая модель, «компромисс между правоохранительными целями социальной системы, предпринимаемыми действиями (правоохранительными механизмами) и затратами на их исполнение (в виде экономических ресурсов, ограничения прав и свобод)» [2, с.41]. С этой позиции безопасность должна рассматриваться как управляемая кибернетическая система, объект менеджмента.

В продолжение экономического подхода к безопасности, необходимо упомянуть программу отечественной цифровой экономики [3] в контексте информационного общества [4]: основные перспективы развития нашего государства и социума определены официально. Развитие цифровой экономики оказывает существенное влияние на всю социально-экономическую систему. Цифровая экономика затрагивает все стороны общественной жизни: государственное управление, здравоохранение, образование и правоохранительную сферу, что наглядно демонстрируется в докладе ЦСР о цифровой трансформации государства [11].

Большинство сфер общественной жизни существенно приблизились к цифровой модели организации. Существенно отстает только сфера правоохраны. Для развития нашего общества уже недостаточно лишь соответствия правоохранительной деятельности актуальным социальным условиям: остро стоит проблема развития правоохранительной системы опережающими технологиями управления. Применение цифровых информационно-коммуникационных технологий открывает большие перспективы в сферах борьбы с преступностью и совершенствования правоохранительной деятельности. Для трансформации традиционной правоохранительной деятельности в цифровую экономику необходимо полностью оцифровать правоохранительную оперативную обстановку, которая должна управляться правоохранительной организацией, независимой от правоохранительных органов, но поднадзорной прокуратуре. 

Цифровая оперативная обстановка – это максимально приближенная к реальной пространственно-временная информационная модель на основе сочетания нечетких и четких множеств данных о правоохранительно значимых криминальных и административно-деликтных событиях, связанных с ними лицах и географических местах. Критерии правоохранительной значимости очень важны, но в условиях развития big data могут полицейской разведкой использоваться расширительно [6]. Необходимо расширять механизмы сетевой координации и кооперации существующих правоохранительных сил в борьбе с преступностью, которые в совокупности с цифровой оперативной обстановкой создадут информационно-правовые основы сетевой (цифровой) правоохранительной деятельности – модели организации совместных действий различных субъектов государственного управления, согласованных по целям и направленных на получение общих правоохранительных результатов, дополненной единой сетевой распределенной средой правоохранительной коммуникации и общими цифровыми объектами правоохранительной информации.

Авторская критика раздела Стратегии «Защита и справедливость» будет сосредоточена на блоке «Правоохранительные органы», для объективности аргументации представляется необходимым привести его дословной цитатой: «Электронный документооборот и упрощение отчетности разгрузят полицейских от бумажной волокиты. Участковые смогут уделять больше времени и сил борьбе с преступностью, профилактике, а также работе с пострадавшими от преступлений. Эксперименты по созданию муниципальной милиции покажут: города в состоянии обеспечить безопасность граждан эффективней чем федеральная полиция. Тюрьмы и колонии будут перенастроены на возвращение заключенных к полноценной жизни в обществе. Для этого условия содержания заключенных станут более гуманными, а ФСИН поможет сохранять связь заключенных с семьей и создавать современные и качественные рабочие места. Это снижает рецидивы, помогает возвращать людей к нормальной жизни. Людей, которых сажают в тюрьму за нетяжкие и ненасильственные преступления, станет меньше, потому что их можно наказывать иначе. В экономических преступлениях приоритетом станет возмещение ущерба пострадавшим и экономическое наказание. Борьба с наркопреступностью будет сфокусирована на тех, кто действительно торгует наркотиками, а не на жертвах наркомании и случайных потребителях препаратов.» [1].

Стратегия предлагает «вернуть доверие к правоохранительной системе». Но доверие – это взаимные отношения. Доверие населения к правоохранительной системе государства невозможно без ответного доверия государства к населению. Данное доверие должно выражаться в различных аспектах, зачастую самых бытовых. Доверие выбора, доверие решения, доверие оценки и многими иными независимыми от государства «довериями». Это доверие выбора населением ключевых фигур правоохранительной системы, доверие решения житейских вопросов безопасности, доверие к вневедомственной социологической оценке правоохранительной системы. Для устойчивого развития в обществе необходимо достижение определенного уровня взаимного доверия. Система властных отношений в открытом обществе должна рассматриваться как «делегированное доверие» (лояльность населения), а социальное согласие (консенсуальное общественное спокойствие) – основа устойчивого социально-экономического развития – как лояльность государства. Цифровая экономика – это определенный уровень взаимного доверия (приемлемого недоверия) личности, бизнеса, общества и государства.

Среди ключевых результатов (KPI) Стратегии к 2024 году обозначено «возросшее доверие к полиции, выраженное через количество обращений потерпевших». При этом в качестве методологической основы берется лишь один классический закон диалектики. Для справедливости напомним и про остальные, например, отрицание отрицания. Возросшее количество обращений потерпевших может также означать и рост преступности, и снижение правоохранительной активности. Заявленный количественный показатель в полиции формален и учитывается строго по журналу КУСП – книге учета заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях [5]. Любой формализм в служебной оценке полиции оставляет возможность для виртуализации реальности (единство и борьба противоположностей). При этом доверие к полиции – эмоционально-психологическая характеристика. Полиция – собирательный образ административных полицейских в униформе, антикриминальных оперативных сотрудников и следователей. Такая собирательная оценка не позволяет оценить эффективность деятельности полиции с выделением конкретных направлений, подразделений и сотрудников. Критерий оценки «количество обращений потерпевших» не выявляет в полиции дефекты управления и правоприменения. Не разрешая кризисы собственного управления полиция обречена на недоверие населения.

Взамен показателя «количество обращений потерпевших» целесообразнее оценивать доверие к полиции по количеству целевых обращений граждан и предоставленной ими информации. Объем правоохранительной информации должен получить количественную оценку в определенных подтвержденных «разведывательных выводах» [6]. Именно такая информация, оцифрованная и распределенная во внутренних системах, интегрированных между различными правоохранительными службами, многократно используемая различными специалистами повышает вероятность ее значимого использования и вероятность реализации принципа неотвратимости наказания. Правоохранительная информация должна перестать «принадлежать» добывшему ее сотруднику и органу, в котором она хранится на бумажном носителе.

Тезис Стратегии о том, что «электронный документооборот и упрощение отчетности разгрузят полицейских от бумажной волокиты» не выдерживает критики личным опытом использования ЭДО. Следует делать различие в электронном и цифровом документообороте. Существующий электронный документооборот зачастую представляет собой оцифровку традиционных бумажных носителей, оцифровку документов, а не информационной среды. Кроме того, возможности рассылки электронных поручений формируют удобство и видимость дистанционного управления, в реальности же создают дополнительную бюрократическую нагрузку, т.к. при создании архитектуры электронного обмена информацией не была пересмотрена внутренняя информационная стратегия и не были оптимизированы информационные потоки, не созданы удобные механизмы и аппараты для обработки цифровой информации. Принципы бумажного делопроизводства электронным документооборотом не отменены. В перспективе при переходе к цифровой информационной модели функционирования полицейский вообще должен быть избавлен от необходимости подготовки отчетов, все они должны формироваться автоматически. Цифровое делопроизводство должно предполагать ведение электронно-цифровых уголовных дел [7, с. 42] и производств по административным правонарушениям, материалы которых должны являться частью цифровой оперативной обстановки.

Тезис Стратегии о том, что «участковые смогут уделять больше времени и сил борьбе с преступностью, профилактике, а также работе с пострадавшими от преступлений» без пересмотра подходов к линейному и участково-территориальному правоохранительному обслуживанию [8, с.30] останется очередной декларацией. Работа с жертвами преступлений – важная социальная практика, к которой российские участковые уполномоченные полиции на сегодняшний день не готовы и не готовятся [9, с. 929].

Пожалуй, самым настораживающим представляется тезис о том, что «эксперименты по созданию муниципальной милиции покажут: города в состоянии обеспечить безопасность граждан эффективней чем федеральная полиция». Эксперименты с различными формами участия граждан в охране общественного порядка проводятся, например, в Республике Татарстан [10]. Они показывают, что в большинстве случаев для содействия федеральной полиции на муниципальном уровне вполне бывает достаточно правового статуса дружинника или внештатного сотрудника полиции. Определяющими факторами эффективности такого сотрудничества являются ценностно-мотивирующий и материально-стимулирующий, которые только лишь созданием дополнительного параллельного правоохранительного органа не достигаются. Без концептуального определения уровней правоохранительной деятельности и разграничения предметов их ведения, без нормативного разделения трех полицейских моделей – полиции административной, полиции уголовной и гвардейской полиции – невозможно разрешить существующие дефекты управления в правоохранительной сфере.

В заключение необходимо отметить, что ресурсная затратность переходного процесса от современной субординационной к сетевой модели правоохранительной деятельности на основе цифровой трансформации должна обеспечиваться не дополнительным финансированием, а перераспределением существующего. Прежде всего – за счет организационного перестроения архитектуры правоохранительных органов и системы государственной правоохранительной службы. Необходимо переориентировать финансовые ресурсы с использования летального оружия и сильно травмирующих специальных средств на разработку новейших инструментов правоохранительной деятельности, в том числе цифровых.

В рассмотренном 7 разделе Стратегии по отношению к Вооруженным силам РФ предполагается, что «каждый солдат и офицер будут мотивированы, прежде всего, достойным вознаграждением за их труд. Для военных и их семей будет создан полноценный жилищный фонд. Расходы на оборону и вооружение будут гибко планироваться и корректироваться каждый год, что позволит и тратить меньше, и защищаться эффективнее. Появится четкий список нужных военных технологий». Подобные обещания для полиции и правоохранительных органов в Стратегии не упоминаются, а фиксированное денежное содержание не позволяет профессионально-личностным развитием повышать уровень жизни своей семьи. При использовании компетентностного подхода труд сотрудника полиции должен оплачиваться индивидуально-дифференцированным уровнем результативности службы: денежно-временным соотношением затрат и экономической эффективности труда. Наиболее удобным соотношением при этом является стоимость часовой ставки. Уровень оплаты труда полицейского должен зависеть от его компетентности: чем большую гибкость и эффективность применения своих компетенций он демонстрирует в системе служебных отношений (индивидуальным вкладом в коллективный результат), тем выше должна быть оплата службы. В материальном стимулировании именно этого индивидуального вклада раскрывается использование надежных соревновательных психологических инструментов формирования необходимой мотивации у личностно-ориентированных лиц среднего возраста.

Выводы.

1. Существующая отечественная правоохранительная деятельность организационно должна быть существенным образом переформатирована путем усиления информационной кооперации различных несоподчиненных правоохранительных органов (и их служащих) при расширении механизмов координирующего управления данными органами.

2. Результативность всей правоохранительной деятельности необходимо оценивать на основе персонального вклада каждого служащего государственной правоохранительной службы в коллективный правоохранительный качественный результат (эффект), определяемый на основе генеральных целей социальной системы.

3. Цифровая экономика и сетевая правоохранительная деятельность – это элементы единой модели социальной системы будущего.

Библиографический список:

• 1.Стратегия развития России на 2018-2024 годы / АНО «Центр стратегических разработок». Режим доступа [свободный] по URL: https://strategy.csr.ru/content/7/ (дата обращения 03.05.2018).
• 2.Тaгирoв 3.И. Модель системы оценки конечных социально-значимых результатов деятельности органов внутренних дел и иных субъектов правоохранительной системы с позиции сетевого подхода (на опыте организации деятельности полиции стран Европейского союза) // Полицейская и следственная деятельность. – 2018. – № 1. – С.27-41. Режим доступа [свободный] по URL: http://e-notabene.ru/pm/article_23262.html (дата обращения 03.05.2018).
• 3.Программа «Цифровая экономика Российской Федерации»: распоряжение Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р // Сайт Правительства РФ в сети Интернет. Режим доступа [свободный] по URL: http://government.ru/docs/28653/ или http://government.ru/media/files/9gFM4FHj4PsB79I5v7yLVuPgu4bvR7M0.pdf (дата обращения 31.07.2017).
• 4.Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы: Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 // Официальный Интернет-портал правовой информации [электронный ресурс]. Режим доступа [свободный] по URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201705100002 (дата обращения 09.05.2017).
• 5.Книга учета заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: приложение № 1 к Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной приказом МВД России от 29.08.2014 № 736 (ред. 07.11.2016) // Доступ [по подписке] из СПС «Страс Юрист» [ведомственный ресурс] (дата обращения 13.07.2017).
• 6.Разведывательное право полиции: перспективы развития отечественной оперативно-розыскной деятельности в связи с новыми сетевыми механизмами противодействия терроризму (на опыте организации деятельности полиции и спецслужб стран Европейского союза) / Материалы второй международной научной интернет-конференции «10 лет становления сыскологии: реальность и перспективы». Режим доступа [свободный] по URL: http://www.oper-ord.ru/forum2017/#_ftnref163 (дата обращения 03.05.2018).
• 7.Познанский Ю.Н. Электронное уголовное дело в решении проблем расследования уголовного дела в разумные сроки // Труды Академии управления МВД России. – 2015. – № 1 (33). – С.41-44.
• 8.Тaгирoв 3.И. Перспективные возможности совершенствования дежурного управления оперативной обстановкой по ее отклонениям на основе сетевого подхода// Полицейская и следственная деятельность. – 2017. – № 4. – С.16-33. DOI: 10.7256/2409-7810.0.0.23129. Режим доступа [свободный] по URL: http://e-notabene.ru/pm/article_23129.html (дата обращения 03.05.2018).
• 9.Тaгирoв 3.И. Организация работы полиции и институтов гражданского общества с потерпевшими и свидетелями в зарубежных странах (на опыте Великобритании и США) / Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции (57-е криминалистические чтения). – М.: Академия управления МВД России, Академия ФСИН России, 2016. – С. 922-929. Режим доступа [свободный] по URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=27362090 (дата обращения 03.05.2018).
• 10.Илющенко Р. Кто выписывает рецепты безопасности? / Сайт Объединенной редакции МВД России. Режим доступа [свободный] по URL: http://ormvd.ru/pubs/100/who-prescribes-for-security/ (дата обращения 03.05.2018).
• 11.Государство как платформа: (кибер)государство для цифровой экономики. Цифровая трансформация [текст] / Доклад АНО «Центр стратегических разработок». – М., 2018. – 52 с. Режим доступа [свободный] по URL: https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/05/GOSUDARSTVO-KAK-PLATFORMA_internet.pdf (дата обращения 04.05.2018).