Бецков А.Н., Тагиров З.И. СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ ОБСТАНОВКЕ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ И В ГОСУДАРСТВАХ-ЧЛЕНАХ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2017. № 6. С. 3-13.
В работе освещаются актуальные вопросы организации деятельности наднациональных и некоторых национальных систем управления в условиях чрезвычайной обстановки на примере США, Европейского союза, Австралии, Канады, Германии, Великобритании и Японии, также рассматриваются глобальные приоритеты в сфере минимизации чрезвычайных ситуаций.
Ключевые слова: чрезвычайная обстановка, система управления, зарубежный опыт.
Введение (постановка задачи)
Современные региональные и глобальные интеграционные экономические и политические процессы становятся неотъемлемым объективным явлением международной жизни. Общественно-политические силы, контролирующие управление экономическими ресурсами регионального и глобального масштаба, стремятся сформировать благоприятные для своего устойчивого развития «правила игры» и минимизировать возможные бизнес-риски. В указанных целях заключаются стратегические международные соглашения, самыми надежными из которых являются гарантийные договоренности в рамках межгосударственных политико-экономических союзов (блоков), интегрирующих различные сферы общественной жизни.
С ростом промышленного производства, развитием процессов технологического износа источников повышенной опасности и ухудшением экологической обстановки проблема защиты населения от чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС) природного и техногенного характера приобретает повышенную актуальность во всем мире. Помимо этого, кризисные явления в социальной сфере (массовые нарушения общественного порядка, народные волнения, террористические и криминальные угрозы и т.п.) неблагоприятно влияют на состояние защищенности общества и экономическую устойчивость политических систем.
Полагаем, что в условиях углубления экономической интеграции на евразийском пространстве, усиливающегося влияния международных связей стран-союзников на внутригосударственные процессы, трансформируется понятие «национальная безопасность» как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие [1]. В союзных государствах национальная безопасность становится сферой коллективных интересов.
Нормативно описанные явления на евразийском пространстве закрепляются в рамках деятельности Организации Договора о коллективной безопасности (далее – ОДКБ) и Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС). В этой связи определенный интерес представляет опыт управленческой деятельности ведущих промышленно развитых зарубежных экономических систем (уже прошедших этапы собственной межгосударственной экономической интеграции) в области ликвидации последствий чрезвычайной обстановки, рассматривающих безопасность в гуманитарном значении и в стоимостном выражении (по отношению экономических затрат к внутреннему валовому продукту). Данные обстоятельства актуализируют изучение проблем организации системы управления в чрезвычайной обстановке в рамках ЕАЭС.
Определение проблемы
Вступивший в силу с 1 января 2015 года Договор (с приложениями) о ЕАЭС [2] формирует общие экономические (базисные) ценности, детальным образом регламентирует бизнес-процессы, создает на евразийском пространстве благоприятную организационно-правовую среду для национальных инвесторов из 5 стран ЕАЭС. Однако существуют определенные обстоятельства объективной реальности, способные причинять экономический вред инвесторам, несмотря на строгую нормативную регламентацию воздействия на экономические интересы неблагоприятных антропогенных факторов. К таким факторам стоит отнести обстоятельства непреодолимой силы (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а также обстоятельства, формирующие на определенной территории обстановку, зачастую именуемую чрезвычайной).
Следует отметить, что проблематика чрезвычайной обстановки не нова в отечественной науке. Так, в рамках научной школы профессора Академии управления МВД России А.Ф. Майдыкова [3] под чрезвычайной обстановкой понимается опасная, нередко агрессивная среда функционирования, создаваемая чрезвычайными ситуациями природного, биолого-социального или техногенного характера и масштабными чрезвычайными обстоятельствами криминального, социально-политического или военного характера, приводящая к особым условиям деятельности [4].
Под особыми условиями деятельности при этом понимаются специфические условия функционирования в чрезвычайной обстановке в период участия в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера при решении задач в условиях чрезвычайных обстоятельств криминального, социально-политического или военного характера, в условиях обеспечения правового режима контртеррористической операции, участия в организации и ее проведения, особого правового режима чрезвычайного положения, особого правового режима военного положения, ведения гражданской и территориальной обороны, обеспечения мобилизационной готовности в предвоенное и военное время [5].
На территории ЕАЭС в правоотношениях экономических инвесторов (из стран-участниц этого союза) соблюдается равноправие при возмещении ущерба, вызванного гражданскими беспорядками, военными действиями, революциями, мятежами, введением чрезвычайного положения или иными подобными обстоятельствами (п.77 протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций – приложения № 16 к Договору о ЕАЭС). Вместе с тем к обстоятельствам непреодолимой силы, которые могут причинить не только убытки субъектам хозяйственной деятельности, но и привести к кризисным явлениям в национальных экономических системах, согласно анализу приложений к Договору о ЕАЭС, относятся, в том числе, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Регламентация особенностей возмещения ущерба и коллективного реагирования на такие ЧС договоренностями в рамках ЕАЭС пока не предусмотрена.
Историческим примером коллективного социально-экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций на территории современного ЕАЭС может служить Спитакское землетрясение в Армении, произошедшее 7 декабря 1988 г. При этом землетрясении (магнитудой около 7,0) пострадали 21 город и 342 села, оказались разрушены или пришли в аварийное состояние 277 школ, 250 объектов медицины, перестали функционировать более 170 объектов экономики, погибло приблизительно 25 тыс. человек, различной степени ранения получили 19 тыс. человек. В восстановлении разрушенных землетрясением районов Армении принимали участие все республики СССР, в различной степени помощь оказали около 111 стран. Совокупные экономические потери в ценах 1988 года составили примерно 14 млрд. долларов (США) [6]. Генерал-майор в отставке Н.Д. Тараканов, руководитель работ по ликвидации последствий землетрясения, так вспоминал эту трагедию: «Спитак оказался куда страшнее Чернобыля! Нашей главной задачей было не только помочь и вытащить из завалов живых, но и достойно похоронить погибших…» [7]; «Когда исполнилось десять лет с момента трагедии, мы побывали в Спитаке и посмотрели на нынешнее его состояние. Армяне понимают, что с распадом Советского Союза они потеряли больше, чем кто-либо другой. В одночасье рухнула союзная программа по восстановлению разрушенных стихией Спитака, Ленинакана, Ахурянского района. Сейчас они достраивают то, что строили Россия и иные республики СССР» [8]. Россия оказала значительную помощь тысячам людей, лишившимся жилья.
Договор о ЕАЭС накладывает определенные обязательства на государства-члены ЕАЭС в области совместных действий при возникновении чрезвычайной обстановки и деятельности по ее недопущению. Так, приложением № 12 к Договору о ЕАЭС (протокол о применении санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер) государства-члены обязаны принимать согласованные меры, направленные на предупреждение распространения и ликвидацию последствий санитарных заражений и чрезвычайных ситуаций, а также актов терроризма с применением радиационных, химических и биологически-активных веществ.
Однако, в настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [9] (в отличие от утратившего силу аналогичного постановления Правительства Российской Федерации от 13.09.1996 № 1094) не классифицирован трансграничный вид чрезвычайных ситуаций – поражающие факторы которых выходят за пределы Российской Федерации, либо которая произошла за рубежом и затрагивает территорию или экономические интересы Российской Федерации. Кроме того, в рамках ЕАЭС в данный момент не разработаны технические регламенты и международные договоры по совместному реагированию на чрезвычайные ситуации и обстоятельства. Таким образом, в российской национальной системе управления при чрезвычайных ситуациях в области коллективных действий по нейтрализации угроз и ликвидации неблагоприятных последствий чрезвычайной обстановки, складывающейся на территории ЕАЭС, наблюдается неурегулированность в праве.
Исследование зарубежного и международно-интегрированного опыта организации систем управления в чрезвычайной обстановке
Опыт предотвращения рисков и управления ими в чрезвычайной обстановке в зарубежных странах изучается в рамках дисциплины «emergency management» (с англ. – «аварийное управление») [10]. Теоретические положения данной дисциплины состоят из заблаговременной подготовки к чрезвычайной обстановке до ее наступления (планирования, подготовки, обучения населения), реагирования на кризисную ситуацию (например, эвакуация, карантин, химическая обработка, применение вооруженных полицейских и военных сил), поддержки населения и участия в восстановительных работах после чрезвычайного события.
Основа зарубежного «аварийного управления» – заблаговременное планирование управления рисками чрезвычайной обстановки, способов их минимизации и ликвидации последствий. Чрезвычайные планы периодически корректируются на основе уточненных исходных данных.
Управление чрезвычайными рисками безопасности включает в себя:
определение или идентификацию рисков;
оценку и ранжирование рисков;
управление ресурсным обеспечением;
планирование реакции по возникшую ситуацию (разрешение угрозы);
отчетность и мониторинг эффективности управления рисками;
анализ системы управления рисками.
В зарубежных странах существует ряд руководящих принципов планирования готовности к чрезвычайным ситуациям, разработанные различными профессиональными организациями, такими как ASIS (глобальное сообщество специалистов по безопасности, штаб-квартира в США), FEMA (Федеральное агентство США по чрезвычайному управлению), Британский колледж чрезвычайного планирования. Кратко перечислим их:
1. Заблаговременное обучение персонала и населения, регулярные испытания (тестирования) на знание порядка действий.
2. Планирование и проверка работоспособности способов связи при ЧС.
3. Профилактика ЧС, предотвращение рисков, обеспечение постоянной защиты от стихийных бедствий. Угрозы здоровью и жизни могут быть снижены хорошо отработанными планами эвакуации, экологическим планированием и применением международных стандартов проектирования.
4. Обеспечение всесторонней готовности к ЧС.
В глобальном масштабе развитию национальных систем управления в чрезвычайных ситуациях способствуют Международная организация гражданской обороны (The International Civil Defence Organisation, ICDO), Международное общество по управлению в чрезвычайных ситуациях (The International Emergency Management Society, TIEMS), в определенной мере – Международное движение Красного Креста и Красного Полумесяца, ряд других некоммерческих неправительственных организаций.
Вопросы государственного управления в чрезвычайных ситуациях на международном уровне также рассматриваются на Всемирных конференциях по уменьшению опасности бедствий. Это серия конференций проходящих в Японии под эгидой ООН. На последнем заседании в г.Сендай в 2015 году были согласованы текущие рамочные действия по уменьшению опасности бедствий на 2015-2030 гг., одобренные Генеральной Ассамблеей ООН [11]. Сендайская рамочная декларация устанавливает четыре конкретных приоритета в области минимизации ЧС:
1.Понимание риска бедствий.
2.Укрепление системы управления рисками бедствий.
3.Инвестирование в уменьшения опасности бедствий.
4.Повышение готовности к бедствиям; строительство более надежных новых зданий взамен восстановления разрушенных.
Кроме того, на сендайской конференции международное сообщество договорилось к 2020 году существенно увеличить число стран с национальными и местными стратегиями снижения рисков ЧС, а к 2030 году повысить доступность для людей систем раннего предупреждения и информации о ЧС. Очевидно, что решение указанных задач тесно связано с развитием и функционированием национальных систем управления в чрезвычайных ситуациях. Государствам приходится либо развивать собственные системы управления в ЧС, либо адаптировать зарубежный опыт. Для решения задач предупреждения и ликвидации ЧС создаются специализированные государственные системы. Так, в США – система «аварийного» управления, возглавляемая Федеральным агентством по управлению при ЧС (FEMA), в Европейском союзе - механизмы коллективной гражданской защиты на основе отрядов гражданской защиты, в Японии – система защиты от бедствий во главе с Центральным советом при Премьер-министре страны.
На примере некоторых стран рассмотрим общие положения наиболее развитых национальных и наднациональных систем управления в условиях чрезвычайной обстановки. В зарубежных странах к чрезвычайным ситуациям, как правило, относят не только природных и техногенные, но и кризисные ситуации социального характера (чрезвычайные обстоятельства), поэтому в дальнейшем при описании проблематики государственного управления в чрезвычайной обстановке нами будет использоваться понятие «чрезвычайная ситуация» (ЧС) как соответствующее значение употребляемого понятия «emergency situation» в зарубежных странах.
Соединенные Штаты Америки. Автономная устойчивость отдельных элементов является залогом общей устойчивости любых кибернетических систем. Поэтому в основе общей готовности населения и объектов экономики США к возможным ЧС лежит автономная готовность каждой семьи и предприятия к самостоятельному преодолению ЧС. Власти рекомендуют всем иметь крепкий дом, устойчивый к стихийным бедствиям, запас продовольствия и питьевой воды. Обеспечение государственной готовности к защите от ЧС в США складывается из личной готовности, готовности семьи, готовности общин и муниципалитетов, готовности коммерческих и некоммерческих организаций. Центральный орган управления при ЧС – Федеральное агентство США по управлению при ЧС (FEMA) – рекомендует каждой семье иметь комплект выживания на трое суток [12].
Готовность к чрезвычайным ситуациям трудно измерить объективными показателями. Поэтому в США эффективность усилий по защите от ЧС связана с общественным здравоохранением – оценивается эффективность сбережения государством здоровья своего населения, пострадавшего от ЧС.
В США действует закон о чрезвычайном планировании и праве общественности на информацию о ЧС (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act, EPCRA) [13]. Защиту от ЧС включает в себя планирование рисков от стихийных бедствий (наводнения, ураганы, грозы и молнии, смерчи, зимние штормы и экстремальный холод, экстремальная жара, землетрясения, извержения вулканов, оползни, цунами, пожары), технологических опасностей (происшествия с опасными материалами и на атомных электростанциях), терроризма, биологических угроз, химических угроз, ядерного удара, радиологического заражения местности. В США планирование при ЧС децентрализованное, каждый типовой план (например, план «Торнадо») должен обязательно быть адаптирован под конкретный объект или населенный пункт, т.к. у разных объектов экономики разное финансовое обеспечение, силы и средства, система связи.
Да недавних пор в США менеджментом в области защиты от ЧС занимались бывшие военные специалисты. Теперь в этой стране один вуз и более 180 колледжей готовят специалистов по образовательным программам (специальностям) «управление в чрезвычайных ситуациях». Все более распространенными становятся профессиональные сертификаты, такие как Certified Emergency Manager (CEM). Существуют также профессиональные организации для «чрезвычайных» менеджеров, такие как Национальная ассоциация по управлению чрезвычайными ситуациями и Международная ассоциация чрезвычайных менеджеров.
В 2007 году в США учеными и специалистами-практиками «аварийного управления» при ЧС были изучены принципы управления ЧС и разработаны восемь принципов американской доктрины управления чрезвычайными ситуациями [14]:
1.Всесторонность – рассматривать и принимать во внимание все опасности, все процессы, всех участвующие стороны и все последствия, имеющие отношение к бедствиям.
2.Прогрессивность – предвидение будущих бедствий и принятие профилактических и подготовительных мер по созданию устойчивых к стихийным бедствиям объединений (общин) людей.
3.Инициативность выявления рисков - использование принципов рационального управления рисками (идентификация опасностей, анализ рисков и анализ воздействия ЧС) при определении приоритетных рисков и выбора ресурсов их устранения.
4.Интегрированность – обеспечение единства усилий между всеми уровнями власти и всех элементов общества.
5.Совместность – облегчение общения, создание и поддержание широких и доверительных отношений между отдельными лицами и организациями, участвующих в «аварийном управлении» при ЧС, пропаганда атмосферу общности, формирование консенсуса.
6.Согласованность – синхронизация деятельность всех соответствующих заинтересованных сторон для достижения общей цели.
7.Гибкость – использование творческих и инновационных подходов в решении проблем стихийных бедствий.
8.Профессиональность – признание значения науки и подходе, основанном на знаниях (на образовании, профессиональной подготовке, практическом опыте, этической практике, общественном стратегическом управлении и непрерывном совершенствовании).
В Соединенных Штатах на все бедствия изначально реагируют местные органы власти, обычно это полицейские, пожарные и «скорая помощь». Многие муниципалитеты могут также позволить себе (исходя из финансовых возможностей) иметь отдельную специализированную службу по управлению чрезвычайными ситуациями с наемным персоналом и специальным оборудованием. Если чрезвычайное событие выходит из-под контроля органов местного самоуправления, то им оказывают помощь подразделения управления чрезвычайными ситуациями штата или Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям (FEMA) – это часть Департамента внутренней безопасности США. Для оптимального управления при ЧС вся страна разбита на десять крупных регионов, в рамках которых федеральные органы государственной власти оказывают содействие штатам при крупных ЧС.
Помимо государственных органов в ликвидации ЧС могут принимать волонтерские организации, например «Гражданский корпус» (Citizen Corps). Это организация осуществляет обучение добровольцев, выполняет некоторые административные функции на местном уровне (получая субвенции из местных бюджетов) и согласует свои действия на национальном уровне системы управления при ЧС. Сотрудники этой организации стремятся к уменьшению опасности от стихийных бедствий, обучают население самостоятельной ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций путем общественного образования, профессиональной подготовки и разъяснительной работы.
Большую помощь в ликвидации последствий стихийных бедствий оказывают и иные волонтерские организации. В США решениями Конгресса организация Красного Креста получает прямое финансирование из бюджета для координации деятельности собственных подразделений по реагированию на стихийные бедствия, в том числе, как правило, Красный Крест США является ведущим учреждением в помощи эвакуированным, размещении их во временных жилищах, организации питания и социального обслуживания.
Серьезную помощь властям при ЧС оказывают христианские религиозные организации, они способны быстро обеспечить спасательные работы добровольными помощниками. Как правило, религиозные организации в спасательных операциях интегрируются в общую «команду» – своеобразный аналог отечественной сводной группировки сил и средств по ликвидации ЧС. Самая большая религиозная организация гуманитарного направления – это Армия спасения (65 тысяч обученных волонтеров). Последователи этой христианской организации (капелланы, «обновленцы», южные баптисты) распространяют пищевые продукты, убирают мусор после наводнений и пожаров, устанавливают мобильные душевые кабины, предоставляют рабочих с бензопилами, патрулируют улицы от мародеров и делают много другой полезной работы. Для обобщения и координации работы волонтеров Конгресс США учредил Центр передового опыта в области ликвидации последствий стихийных бедствий и оказании гуманитарной помощи населению.
Канада. Центральный орган управления – Национальное агентство по чрезвычайным ситуациям Министерства общественной безопасности Канады. В этой стране принят федеральный закон о готовности к чрезвычайным ситуациям общественной безопасности, в котором определены полномочия, обязанности и права Министерства общественной безопасности. Каждая провинция должна иметь своё законодательство по борьбе с чрезвычайными ситуациями. Министерство общественной безопасности Канады координирует и поддерживает усилия федеральных организаций, а также других государственных органов. В системе связи и управления при ЧС Канада активно вступает в кооперацию с органами государственного управления США.
Европейский союз – это региональное интеграционное межгосударственное конфедеративное образование с признаками международной организации, в котором состоят 28 стран. Данное политико-экономическое межгосударственное объединение наиболее близко по своим интегративным началам формируемому под эгидой России ЕАЭС. В Европейском союзе (далее также – ЕС, Евросоюз) в области защиты от ЧС существуют национальные системы каждого государства и наднациональная система в рамках реализации общей европейской политики безопасности и обороны. В 2001 году в целях содействия сотрудничеству в случае серьезных чрезвычайных ситуаций, требующих принятия срочных мер реагирования, Европарламент утвердил Основной механизм гражданской защиты [15] как базовый руководящий документ нормативно обязывающий страны ЕС коллективно реагировать на ЧС.
Органы управления Евросоюза при ЧС – Европейский центр мониторинга и информирования о ЧС – подразделение Генерального директората Европейской комиссии по гуманитарной помощи и гражданской защите, а также национальные центры оповещения. Задача первого – контроль обстановки и принятие своевременных мер в случае бедствий и катастроф. Центр оповещает соответствующие национальные спасательные структуры, направляет запросы на оказание помощи в соседние страны ЕС, координирует доставку спасательных команд и необходимых грузов.
В Евросоюзе действует объединенная общеевропейская система оповещения и связи при ЧС на основе сети Интернет.
Функции по ликвидации ЧС природного и техногенного характера, а также по оказанию гуманитарной помощи населению в кризисных районах, возложены на европейские отряды гражданской защиты (межгосударственные формирования численностью до 5000 человек каждый). Одновременно в рамках механизмов гражданской защиты Евросоюза функционирует оперативный комплекс по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения, предназначенный для информирования о возникновении эпидемий и пандемий. Основным рабочим органом комплекса является оперативный центр раннего оповещения и реагирования, который также задействуется при опасности РХБ-заражения. Кроме того, в интересах гражданской защиты используются возможности Европейского космического агентства (наблюдение за земной поверхностью и акваториями), которое самостоятельно оповещает Европейский центр мониторинга и информирования при обнаружении признаков чрезвычайных ситуаций [16].
Германия. Федеральное правительство контролирует немецкую Katastrophenschutz (орган ликвидации последствий стихийных бедствий), деятельность которого координируется Федеральным управлением гражданской защиты и помощи при стихийных бедствиях. Местные пожарные подразделения, немецкие вооруженные силы Бундесвера, федеральная полиция и 16 земельных полицейских сил (Länderpolizei) также принимают участие в операциях по ликвидации последствий стихийных бедствий.
Гражданская защита населения при ЧС мирного времени в Германии объединена с военной системой гражданской обороны. В наиболее крупных городах имеются формирования и службы ГО из расчета проживающего населения.
В Германии есть несколько частных организаций, которые также оказывают чрезвычайную помощь: немецкий Красный Крест, различные христианские религиозные организации. В университете города Бонна есть магистерская программа обучения по специальности «предупреждение и управления рисками стихийных бедствий».
Великобритания. После топливных забастовок 2000 года и сильных наводнений в том же году в Соединенном Королевстве принят закон о гражданской защите 2004 года. Определены некоторые организации 1 и 2 категории ответственности (готовности), реагирующие на ЧС в согласованном порядке.
Обучение населения и персонала ликвидации последствий стихийных бедствий, как правило, проводятся на местном уровне, а также на объединенных профессиональных курсах, которые могут проходить в Колледже чрезвычайного планирования. Дипломы о квалификации «управление чрезвычайными рисками» можно получить во многих университетах по всей стране.
В Британии функционирует некоммерческая организация Институт управления по чрезвычайным ситуациям, он создан в 1996 году и консультирует правительственные органы, местные власти, публикует профилактические материалы в СМИ, оказывает содействие коммерческому сектору экономики. Помимо этой организации существует ряд аналогичных. Для обучения населения и персонала предприятий в масштабах страны и графств проводятся специальные учения. Например, по моделированию авиакатастрофы (в учении задействуются все наземные службы).
Франция. Формирования Корпуса гражданской обороны комплектуются на базе противопожарной службы. Всего в стране насчитывается примерно 220 тыс. пожарных добровольцев, 12 тыс. профессионалов (используются главным образом в качестве инструкторов) и 7 тыс. военных пожарных.
Австралия. Природные бедствия являются частью повседневной жизни в Австралии. Засуха происходит в среднем каждые 3 года, от связанного с ней сильного зноя австралийцев погибло больше, чем от любого другого вида стихийного бедствия.
В январе 1993 года система гражданской защиты Австралии была передана из Министерства обороны в Управление Генерального прокурора. Было создано Управление по чрезвычайным ситуациям Австралии (Emergency Management Australia, EMA). Система управления в чрезвычайных ситуациях в Австралии является общей сферой ответственности правительственного Управления по чрезвычайным ситуациям Австралии и местных советов [17].
EMA действует в атмосфере сотрудничества и конструктивного диалога со штатами Австралии. В этой стране нет федерального законодательства по управлению чрезвычайными ситуациями. Законы штатов и территорий в большинстве случаев регламентируют деятельность отдельных аварийно-спасательных служб. Фундаментальной основой в теории управления чрезвычайными ситуациями Австралии является устойчивость на местном уровне. При масштабных ЧС спасательные службы Австралии вступают в межгосударственную профессиональную кооперацию с соседними странами, также австралийские спасательные службы при ЧС оказывают активную помощь странам Океании.
В Австралии и тихоокеанском регионе используется система связи и управления межгосударственной Австралазийской межвидовой Системы управления инцидентами (The Australasian Inter-Service Incident Management System, AIIMS.) Это интегрированная межгосударственная система связи и управления применима ко всем видам кризисов и ЧС. Успешное управление в ЧС достигается за счет сотрудничества в рамках данной системы различных подразделений для реагирования на различные ЧС (пожарных, спасательных отрядов, полиции, вооруженных сил). Система основана на сетевых принципах управления.
Япония. Гордостью японцев является Система раннего предупреждения о ЧС. Предупреждения выдаются в основном Японским метеорологическим агентством, вместе с рекомендациями как реагировать на предупреждения. Получив предупреждение по ТВ, мобильной связи, радио и другим каналам связи, человек получает время от нескольких секунд до нескольких минут для принятия соответствующих мер. Районы вблизи эпицентра землетрясения могут испытывать сильные толчки и до какого-либо предупреждения, но таких ситуаций становится все меньше.
Система раннего предупреждения о ЧС состоит из двух подсистем. Первый информационный контур составляют профессиональные организации, занимающиеся анализом данных о возможном ЧС. На основе оперативно передаваемых по информационно-телекоммуникационным сетям показаниям приборов в считанные секунды строятся несколько вариантов прогнозов дальнейшего развития возможной критической ситуации. Сетью метеорологических датчиков, гео- и гидрологических приборов охвачена вся страна. Япония – активный участник всемирной геологической сети по мониторингу изменений в земной коре. Профессиональные предупреждения эта страна направляет специалистам по всему миру, зачастую предупреждая регионы о предстоящем движении земной коры на противоположном полушарии Земли.
Второй информационный контур – общественный. Для собственных внутренних нужд Япония внедряет технические стандарты и сертификаты безопасности информационно-телекоммуникационных приборов. На сегодняшний день в этой стране имеются технические возможно передавать информацию о предстоящем землетрясении или цунами практически через любое устройство, имеющее динамик или другой источник вывода информации (цифровое табло, жидкокристаллический дисплей, охранно-пожарная сигнализация, домофоны, проводные и беспроводные телефоны и пр.). Система реагирования населения и государственных органов на ЧС в Японии основана на выполнении заблаговременно разработанных и практически отработанных алгоритмов.
Резюме. В проведенном исследовании представлен сравнительный обзор некоторых национальных и наднациональных (межгосударственных) систем государственного управления в чрезвычайной обстановке.
Важную роль в профилактике и ликвидации ЧС в зарубежных странах играет заблаговременное планирование действий. При этом активно применяется на практике теория прогнозирования рисков безопасности. Минимизация рисков безопасности закладывается в экономические модели функционирования семьи, общины, муниципалитета и предприятий. Безопасность рассматривается в гуманитарном и экономическом аспектах. Управление рисками в зарубежной теории «emergency management» – это элемент общего управления, сфера ответственности каждого руководителя, а не отдельно нанятого менеджера.
Большое значение для оптимизации системы защиты от ЧС имеет двойное использование объектов инфраструктуры – для повседневных и аварийных нужд. Во всех передовых странах сфера чрезвычайного управления основывается и развивается на основе сетевых информационно-телекоммуникационных технологий.
По нашему мнению, отличия организации и функционирования рассмотренных систем связаны не столько с различием преимущественных видов ЧС, происходящих на той или иной территории, сколько с особенностями общественных отношений в разных странах. Различаются принципы привлечения на службу в спасательные формирования: в Великобритании – добровольный, в Турции и Португалии – по призыву, в Германии, Франции, Бельгии, Норвегии и Нидерландах – добровольный в сочетании с обязательным призывом определенных категорий (профессий) граждан.
В странах с сильными социальными связями между людьми и с государством, с сильными общинами, с преобладанием в общественном сознании понимания, что «спасение утопающего, прежде всего, дело самого утопающего», государству удается оптимизировать расходы на функционирование системы защиты от ЧС. Прежде всего – за счет самоорганизации и обучения населения, индивидуальной подготовленности всех членов семей и персонала предприятий.
В этой связи представляется актуальным направлением дальнейшее развитие различных форм общественного партнерства в сфере обеспечения жизнедеятельности при чрезвычайных ситуациях. Необходимо повышать устойчивость населения к кризисным ситуациям, прежде всего, посредством личной заинтересованности. Безопасность должна стать подлинно всеобщей ценностью.
Применительно к нашей стране и роли России в евразийской интеграции, полагаем, что постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» необходимо дополнить новым видом (точнее – возродить ранее ликвидированный) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера – подпункт «ж» пункта 1 – чрезвычайной ситуацией трансграничного характера, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации, ее экономические интересы или обязательства, интересы национальных инвесторов в государствах-членах Евразийского экономического союза, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 1000 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 1 млрд. рублей.
Применительно к организации Договора о ЕАЭС необходимо совершенствовать и стандартизировать общие механизмы чрезвычайного управления и реагирования на риски безопасности с целью минимизации экономического ущерба для инвесторов и национальных экономик стран ЕАЭС. Необходимо объединять силы реагирования на чрезвычайные ситуации стран ЕАЭС на основе общих правовых норм, единых сетевых принципов управления и сближения подходов к подготовке таких сил. Система обучения специалистов должна предусматривать совместную межведомственную подготовку для действий в определенных видах ЧС. Немаловажными являются вопросы унификации согласованных специальных планов действий при ЧС и используемых технических средств. Представляется актуальным дальнейшее изучение и интеграция на евразийском пространстве опыта организации национальных систем управления в чрезвычайных ситуаций в интересах обеспечения коллективной безопасности и национальных интересов, интересов национальных инвесторов.
Литература
[1].Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата публикации 31.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 04.01.2016. - N 1 (часть II). - Ст. 212.
[2].Договор о Евразийском экономическом союзе // Правовой портал Евразийского экономического союза: официальный текст на русском языке. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/0013611/itia_05062014_doc.pdf (дата обращения 26.10.2016).
[3].Выдающиеся ученые МВД России: Майдыков Анатолий Федорович / Сайт МВД России. URL: https://мвд.рф/scientists/item/8383857 (дата обращения 31.10.2016).
[4].Майдыков А.Ф., Громов М.А. Чрезвычайные правовые режимы как новая временная система правовых отношений // Труды Академии управления МВД России. 2007. № 3. С. 25-27.
[5].Громов М.А. «Особые условия» как универсальное понятие для деятельности органов и подразделений МВД России: их виды, характеризующие признаки, классификация // Труды Академии управления МВД России. 2013. № 4. С. 5-8.
[6].Энциклопедия экономиста. URL: http://www.grandars.ru/shkola/bezopasnost-zhiznedeyatelnosti/chrezvychaynye-situacii-prirodnogo-haraktera.html (дата обращения 27.10.2016).
[7].Тараканов Н.Д. Разлом. – М.: Воениздат, 1991. – 192 с.
[8].Ткаченко В. «Николай Дмитриевич Тараканов: Судьба героя Чернобыля и Спитака». Сайт «Псевдология». URL: http://www.pseudology.org/people/Tarakanov_ND.htm
[9].Российская газета (федеральный выпуск). - 26.05.2007. - № 4374. – С.22.
[10]. Georg D. Haddow, Jane A. Bullock. Introduction to Emergency Management. – Amsterdam: Butterworth-Heinemann, 2004. – ISBN 0-7506-7689-2.
[11]. Резолюция 283 Генеральной Ассамблии Организации Объединенных Наций, сессия 69 (A / RES / 69/283 от 23 июня 2015 г.) Режим доступа [свободный] по URL: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/69/283 (дата обращения 03.04.2016 г.).
[12]. Basic Preparedness (broshure). Режим доступа [свободный] по URL: http://www.fema.gov/pdf/areyouready/basic_preparedness.pdf (дата обращения 03.04.2016 г.).
[13]. U.S. Code, Title 42, Chapter 116 - Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 17/10/1986. Режим доступа [свободный] по URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/42/chapter-116 (дата обращения 03.04.2016 г.).
[14]. Principles of Emergency Management Supplement. Режим доступа [свободный] по URL: http://www.ndsu.edu/fileadmin/emgt/ PrinciplesofEmergencyManagement.pdf (дата обращения 03.04.2016 г.).
[15]. Arjen Boin, Mark Rhinard. Managing Transboundary Crises: What Role for the European Union? // International Studies Review. Volume 10. March 2008. Issue 1. Pages 1–26. DOI: 10.1111/j.1468-2486.2008.00745.x
[16]. Юрьев И. Гражданские антикризисные структуры Европейского союза // Зарубежное военное обозрение. – 2008. – №12. – С. 26-32.
[17]. Keeney J. In Case of Emergency. - Sydney: Design Masters Press, 2007. – ISBN 978-09775866-1-5.
Комментарии